[제언] 거제.부산 상생발전은 연합도시 건설
SUNFORCE 연구소 소장/ 관세사 박문길
  • 입력날짜 : 2012. 01.06. 13:28
박문길 관세사
지방자치행정의 의의와 개념: 자치행정은 지역주민, 또는 지역주민의 대표자에 의해 구성되어 있는 자치단체가 법인격을 갖고 자율적으로 수행하는 행정이라고 할 수 있다.

지방자치는 민주국가의 구성 원리이다. 지역적인 민주주의의 표현인 것이다. 법적의미에서 자치행정은 개념상 민주적으로 정당화되고, 분권화된 행정형식을 뜻하는 바, 지방자치행정은 아래서부터 위로의 민주주의 구조에 기여하는 풀뿌리 민주주의인 것이다.

이것은 민주적인 국가구성의 기초이며, 민주적인 삶의 구성부분이다. 지방자치행정은 민주적으로 조직된 국가제도로써 이를 위해 지방자치단체는 직접선거에 의해 지방의회를 가진다.

지방행정체제 개편 특별법에 의한 시군구 행정구역 통합

지방행정체제개편 특별법은 2010년 9.16일 국회를 통과한바 있으며 지난 9.7일 대통령 직속 지방행정체제 개편위원회가 행정구역 통합기준을 발표하면서 통합은 정부에 의한 강제통합이 아닌 지역주민의 자율적 의사를 최대한 존중해 추진하겠다는 것과 2011년 말까지 통합을 희망하는 해당 시군에서 통합건의서를 ‘지방행정체제 개편 추진위원회에 제출하면 (2012년 2월말까지 추가접수 가능 전제) 2012년 6월까지 통합방안을 마련하고 국회 및 대통령에게 보고, 2014년까지 주민에 의한 자율통합을 추진하겠다는 발표에 따라 전국 22개 권역 56개 시군구에 해당하는 통합건의서가 접수되었다고 한다.

그러나 행정구역의 통합은 단순한 가부(可否)로만 되는 것이 아니고 충분한 시간을 두고 주민의사, 시의회의 심의의결, 이웃 시군과의 협의를 거친 후 추진되어야 하나, 행정기관이나 정치인의 일방적인 통합 시간표에 의해 추진되면 돌이킬 수 없는 부작용과 후유증이 우려된다.

통영시가 거제시, 고성군을 포함하여 3개 시군의 통합건의서를 이웃 시군의 협의와 절차를 거치지 않고 통합건의서를 제출하였다는데 문제의 핵심이 있고, 지역사회에 논란을 증폭시키고 있다.

시청소재지 등 주요시설물 위치만 생각해 보더라도 가능성이 보이지 않는 실정이고 시세(市勢)의 비중은 물론 인구만 해도 통영보다 9만여명이나 많은데 낮은 곳으로의 통합은 거제시민이 원하지 않을 것으로 보인다.

실제 경남발전연구원의 여론조사에서도 거제는 반대가 많았다고 한다. 통영시는 결혼당사자에게 물어보지도 않고 예식장부터 예약해 놓은 꼴이다.

통영시, 절차상 문제와 거제 주민의사 무시

마산 창원 진해의 통합된 창원시만 보더라도, 통합이전에 시의회의 통합의결과 3개시의회의 통합건의로 통합이 이루어져 외형상으로는 절차를 거쳤다 하나 주민투표의 생략과 시청사 등 중요시설의 배치가 사전에 결정하지 못한 까닭에 지금도 통합의 휴유증을 앓고 있으며, 통합결의를 한 시의회가 지난달에는 통합시 해체결의안을 의결하는 웃지 못할 일도 벌어지고 있다.

통합창원시의 예를 보더라도 주민에 의한 선택(주민투표)이 중요하다는 것을 알 수 있다.

지방행정체제 개편과정에서 무엇보다도 주민의사가 철저히 반영되어야 하며 행정구역 개편 방향 못지않게 통합자치단체의 지위와 시청 등 중요시설물의 위치, 기능, 주민의 편익과 미래발전적인 통합이 전제되어야 할 것이다.

인구, 지리적 여건, 생활권, 경제권, 발전가능성, 지역의 특수성, 역사, 문화적 동질성 등을 충분히 종합적으로 고려하되 광역시도 및 기초 시군구 관할구역의 경계에 제한이 없어야 한다.

주민의 뜻이 반영되지 못한 외형상으로만 통합이 될 경우에 신 중앙집권을 불러 올 수 도 있다.

이번 통합신청에 어느 시군구의 일방적 신청으로 휴유증을 앓고 있는 지역은 비단 거제, 통영, 고성뿐만 아니다.

김해시는 부산강서구와 통합신청을 하여 부산시와 강서구의 반발을 사고 있으며, 함안군도 통합창원시의 통합 내홍중에 신청했으며 김포시는 강화군과의 통합을 일방적으로, 목포시는 신안, 무안의 반대, 진주시도 사천의 반대가 있으며, 속초시도 양양, 인제 등 인근 군의 반대가 있는 것으로 알려져 있다.

통합으로 주민편익이 아니라 지역간, 주민간 대립과 갈등으로 반목의 씨앗만 뿌리고 있다.

거제의 제2 도약은 부산시와 연합도시 건설로

연합도시(conurbation)란 급속히 변화해가는 도시발전에 대응하기 위하여 이웃도시간에 도시의 역할을 분담 또는 상호 협력하는 기능을 말하며 연담도시라기도 한다.

또한 인접한 2개 이상의 도시가 주거, 공장, 항만, 다리 등 도시 시설로 연결된 지역으로 단순한 이웃시가 아니라 하나의 경제, 사회, 문화적 단위로서 밀접한 관계를 맺고 있는 지역을 말한다.

기존 행정체제와 구역은 그대로 존치하되 독립성을 유지하며 상호 필요에 따라서 공동투자, 중복투자방지, 분쟁해소 등 공동의 문제를 협의하며, 양 도시가 주민 편익을 위한 협업을 통하여 연구개발, 예산절감, 시간단축, 공동발전을 기하므로써 상생발전을 도모할 수 있다.

연합도시 설립의 법적근거

. 지방자치법 제8장 “지방자치단체 상호 간의 관계”의 각 조에 보면
. 제1절: 지방자치단체 간의 협력과 분쟁조정
. 제 147조 (지방자치단체 상호 간의 협력) 지방자치단체는 다른 지방자치단체로부터 사무의 공동처리에 관한 협의, 조정, 승인 또는 지원의 요청을 받으면 법령의 범위에서 협력하여야 한다.
. 제2절 행정협의회
. 제152조: (행정협의회의 구성)
① 지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체에 관련된 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위하여 관계 지방자치단체 간의 행정협의회(이하 “협의회”라 한다)를 구성할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 시도가 구성원이면 행정안전부장관과 관계 중앙행정기관의 장에게 시군 또는 구가 구성원이면 시도지사에게 이를 보고하여야 한다.
② 지방자치단체는 협의회를 구성하려면 관계 지방자치단체 간의 협의에 따라 규약을 정하여 관계 지방의회의 의결을 각각 거친 다음 고시하여야 한다.
. 제153조: (협의회의 조직; 이하 내용생략. 제 154조: 협의회의 규약. 제155조: 협의회의 자료제출요구 등. 제156조: 협의사항의 조정. 제157조: 협의회의 협의 및 사무처리의 효력 등이다.
. 제3절 지방자치단체조합
. 제 159조 (지방자치단체조합의 설립)
① 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때에는 규약을 정하여 그 지방의회의 의결을 거쳐 시도는 행정안전부장관의, 시군 및 자치구는 시도지사의 승인을 받아 지방자치단체조합을 설립할 수 있다.
② 지방자치단체조합은 법인으로 한다. 관련조항 제160조, 제161조, 제162조, 제163조 관련 사항이 있으나 내용 생략.

이상과 같이 시.군과의 물리적 통폐합만이 있는 것이 아니라, 부산시와의 연합도시건설 협약체결은 관계 법이 지원하고 있으므로 양쪽의 주민, 단체장, 시의회의 동의만 있으면 가능하다 할 것이다.

다만 자치시와 광역시간의 구성은 현행법으로 불가하므로 강서구와의 협약체결로 부산광역시와 업무 연결을 기할 수 있을 것이다.

거제.부산 간 연합도시 건설의 필요성

거가대교의 개통으로 거제는 부산과 인접하여 40~50분만에 왕래하므로 이제는 단일 생활권과 단일 경제권에 들어서게 되었다.

이동의 편리함을 양쪽 시민들은 누리게 되었으나 준비가 덜된 탓에 많은 문제점들이 나타나고 있다.

거가대교의 비싼 통행료, 거제.부산 직행시내버스운행, 빨대현상(Straw effect), 여객선항로 재개설, 남해안관광 네트워크로 관광상품 공동개발 등 문제해결의 상설기구가 없어 거가대교 개통의 실익을 제대로 실현하지 못하고 있다.

연합도시 협약체결로 상위개념의 큰 틀이 갖추어지면 문제를 해결하는데 도움이 될 것이다. 경남도만 쳐다보거나 협조 공문만 보내서 추진하기 보다는 우리의 문제는 우리 스스로가 해결한다는 정신아래 일을 추진하면 동질성이나 효과면에서 많은 차이가 있을 것이다. 이런 이유 때문에 상설협의체가 필요하다.

남해안 관광시대에 부산은 해양수도를 표방하고 국제관광(항공,크루즈, 의료관광,국제영화제,불꽃축제)에 온힘을 쏟고 있는 실정이다.

거제시도 관광산업 활성화가 절대적인 것 만큼 부산시와 관광네트워크를 구축하여 연계관광상품의 공동개발, 부산시의 우수한 인적, 물적자원 유치를 유도할 수 있다.

김두관 경남도지사는 지방균형발전과 지방자치분권을 위해 부울경 광역시 또는 동남권 특별자치도를 주창하고 있는 즈음에, 우선 인접한 부산시와의 연합도시 협약은 시간을 단축하고 부작용을 최소화 시키는 행정체제를 개선시킬 수 있는 시험장(Test bed)의 역할이 될 수 있다.

연합도시협약으로 주민편익행정서비스를 도모하는 전국 최초의 연합도시 상생모델이 필요하다고 보아진다.



부산광역시도 장기간 성장의 침체로 인한 출구전략이 필요하므로 거제시와의 연합도시 건설로 동반성장과 상생발전은, 양쪽 시와 주민 모두에게 유리한 win-win전략이 될 것이다.

거가대교의 비싼 통행요금중, 소형차 기준 1만원의 높은 요금을 1년간 한시적으로 7000원 정도의 요금으로 인하할 경우 3000원의 적자가 발생하나 저렴한 요금으로 다량수요를 유발시켜 적자를 보전 할 수 있고, 많은 관광객 유치의 1석2조의 효과를 가져 올 수 있다.

만일 이 이론대로 적중하지 않더라도, 20년간 최소운영수익보장제(M.R.G) 운영기간을 1년 연장하여 적자만큼 보전하면 될 것이다.

이는 거제시민의 열망은 크지만 부산광역시의 비중은 크지 않다. 그러나 협의체를 둠으로서 긴밀하게 접근할 수 있을 것이며, 부산시와 시내버스 운행도 경남도가 노선개설 인.허가권을 가지고 있기 때문에 거제시는 부산시에 직접적으로 협의하는 것을 꺼려 할 수 밖에 없지만, 이러한 경우에도 직.간접인 협의가 가능해 질 것이다.

연합도시건설의 기대효과

거가대교 개통은 대도시로 부터의 빨대현상은 막을 수 없으나, 거제 고유의 문화적 강점을 살려 역 빨대현상으로 적은 쪽에서 많은 손님을 받을 수 있는 기회를 선점하는 특화전략이 필요하다. (부산은 도시형 관광으로 거제는 자연휴양관광으로 차별화)

. 거제.부산간 직행시내버스 운행 . 부산광역교통망의 전용차로 급행버스 거제운행(B.R.T)
. 거가대교 통행료 인하. 거가대교의 불꽃축제, 마라톤대회 등 공동축제 개최
. 여수Expo개최(2112년5월12~8월12일)시 부산관광객 경유 및 유치
. 거제 국제해양박람회 개최시 부산시 지원
. 부산의 종합대학 거제캠퍼스 유치
. 거제.부산 여객선 항로 재취항 및 크루즈관광 거제유치
. 거제.부산 상호 명예시민 인증 (공공관람시설의 할인및 자긍심 향상)
. 공무원의 상호 교환 근무로 업무자질향상
. 교육, 문화, 관광, 해운, 물류, 농업, 수산 등 상호 교류확대
. 관광.레저시설 투자유치, 전원휴양주택건립과 체험학습장으로 주민 소득증대
. 부산의 화장장(영락공원) 이용시 편의제공 등

이상과 같이 공동투자방식(관광인프라가 열악한 거제에 부산의 인적, 물적자원을 부산이 거제에 선투자하고 부산시민이 이용하므로써 부산시민은 이방인 관광객이 아니라 형제집에 찾아오는 편안함을 가질 것이고, 거제는 일자리 창출과 관광수입을 올리는 상생개발)으로 발전되는 효과를 기대해 본다.

세계 조선업의 침체가 예상되므로, 조선업 비중이 90% 이상을 차지하고 있는 거제시는 위기에 접어들고 있다. 여기에다 올해는 총선, 대선으로 이어지는 정치의 격랑기이다.

어려운 때 일수록 이념간의 논쟁, 계층 간의 갈등을 해소하고, 한마음으로 거제의 미래를 차분히 생각해야 할 것이다. 학문적으로도 낯선 '연합도시' 이론은 더욱 더 연구하고 토론되어 져야 할 것이다. 본 연구만으로도 부족한 점이 많다고 생각되어진다.

주민들의 여론도 수렴하여야 하고 부산시와도 많은 협의가 있어야 하며 경남도의 적극적인 지원이 뒤따라야 한다.

여기에 우선 거제시와 국회의원, 시의회가 선도하여 추진함이 좋을 것으로 사료된다. 언론, 시민단체, 대학, 연구소, 상공회의소 등 각계각층의 중의를 모아야 할 것이다. 향후에는 통영시, 창원시, 김해시와도 연합도시 협약을 추진할 수 있다.

행정구역개편으로 주민의사가 제대로 반영되지 않아 서로 뺏고, 뺏기는 제로섬 게임일 수도 있다. 그러나 연합도시는 누구에게도 피해를 주지 않고 이웃 도시 간에 서로 이익이 되므로 상생발전하게 된다.

일상적인 업무로 이루지 못할 경우에는 역발상인 창조적 파괴로 위대한 거제를 만들어야 된다. 포전인옥(抛塼引玉) 이라는 고사성어(벽돌을 던져 옥을 구한다)를 새기면서, 이제 부산과는 형제의 의를 맺어 발전가능성이 높은 새로운 세상을 만들어 가야 할 것이다.

“거제에, 누가 벽돌을 던져 옥을 구할 것인가?”


서용찬 기자 ycseo@morningnews.or.kr        서용찬 기자의 다른 기사 보기

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